L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) est investie d’une pluralité de missions, énumérées à l’article L. 612-1 du Code monétaire et financier. Aux termes de ce dernier, l’Autorité a pour objectif de veiller « à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle ». Plusieurs décisions remarquées, intéressant le droit au compte, ont eu l’occasion, par le passé, de rappeler cette mission .

Il en va de même dans la décision rendue par la Commission des sanctions le 5 novembre dernier à propos de la législation et de la réglementation intéressant les frais bancaires.

À la suite d’un contrôle sur place de l’ACPR, le collège du superviseur bancaire avait ouvert une procédure disciplinaire à l’encontre de BNP Paribas Réunion et saisi la Commission des sanctions de divers manquements en matière de plafonnement des frais bancaires, d’information des clients et de contrôle interne. Considérant que les griefs reprochés sont fondés, la Commission inflige un blâme et une sanction pécuniaire de 3 millions d’euros à la filiale de BNP Paribas.

La banque considérait avoir été déjà sanctionnée

BNP Paribas Réunion soutenait que la procédure disciplinaire devait être déclarée nulle, en raison du non-respect des principes non bis in idem et de la présomption d’innocence.

En premier lieu, BNP Paribas Réunion affirmait que la publication d’un communiqué du gouverneur de la Banque de France, en sa qualité de président de l’Observatoire de l’inclusion bancaire (OIB), mettant en cause ses pratiques tarifaires, constituait une sanction qui, conformément au principe non bis in idem, faisait obstacle à ce que les mêmes soient à nouveau sanctionnés dans le cadre de la procédure disciplinaire devant l’ACPR. BNP Paribas Réunion prétendait que la publication de ce communiqué pouvait s’analyser comme une pratique de « name and shame », consistant à désigner publiquement une personne à laquelle sont reprochés des comportements répréhensibles.

La règle non bis in idem, selon laquelle nul ne peut être poursuivi ou puni deux fois pour le même fait, est un principe traditionnel du droit pénal, protégé, au plan international et européen, par l’article 4 du protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 50 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Si le principe non bis in idem n’a pas, en tant que tel, valeur constitutionnelle, le principe de nécessité des peines découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de 1789, qui est applicable à toute sanction administrative ayant le caractère d’une punition, limite le cumul de peines en le soumettant à une exigence de proportionnalité. Par ailleurs, le Conseil d’État a fait du cumul des sanctions en matière disciplinaire un principe général du droit, avant de l’étendre à toutes les sanctions administratives en déclarant qu’« un même manquement ne peut donner lieu qu’à une seule sanction administrative, sauf si la loi en dispose autrement ».

C’est bien ce principe de non-cumul des sanctions administratives que BNP Paribas Réunion invoquait, ce qui supposait que le communiqué publié puisse être qualifié de sanction administrative. Selon la définition posée par le Conseil constitutionnel, une sanction administrative est « une décision unilatérale prise par une autorité administrative agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique » et qui « inflige une peine sanctionnant une infraction aux lois et règlements ». La qualification de sanction administrative impliquait donc d’abord de reconnaître à l’OIB la qualité d’autorité administrative investie de prérogatives de puissance publique. Elle exigeait ensuite d’identifier parmi les décisions administratives individuelles susceptibles d’être prises par cet organisme celles ayant un caractère sanctionnateur. Dans le silence des textes, le juge administratif utilise un critère finaliste pour distinguer les sanctions administratives des autres décisions administratives individuelles. La sanction administrative vise ainsi à réprimer les manquements à des obligations légales et réglementaires.

La confirmation de la régularité de la procédure disciplinaire

Or, la Commission des sanctions écarte la qualification de sanction de la publication du communiqué en se fondant sur ce critère finaliste. Elle considère que la publication du communiqué participe de la mission d’information confiée à l’OIB par la loi. Celle-ci le conduit notamment à publier un rapport annuel comportant une « évaluation des pratiques des établissements de crédit » et, le cas échéant, une description et une analyse « de bonnes ou de mauvaises pratiques individuelles de certains établissements de crédit ». Si la publication d’un tel communiqué est susceptible de faire grief à l’établissement de crédit visé en lui permettant d’introduire un recours pour excès de pouvoir, la Commission estime qu’« elle ne saurait être regardée comme caractérisant la répression de manquements à des obligations auxquelles ces établissements sont soumis ».

En second lieu, BNP Paribas Réunion soutenait que les termes, jugés partiaux, du communiqué du gouverneur de la Banque de France, qui est à la fois président de l’OIB et du collège de l’ACPR, portaient atteinte à la présomption d’innocence.

Le principe de la présomption d’innocence, qui s’entend, dans sa dimension substantielle, du droit à ne pas être présenté publiquement comme coupable, est garanti par les articles 9 de la Déclaration des droits de 1789 et 6, § 2, de la Convention européenne des droits de l’homme. Il s’applique aux procédures administratives susceptibles de déboucher sur des sanctions suffisamment graves pour être qualifiées de punitions, au sens de la jurisprudence constitutionnelle, ou relever de la matière pénale, au sens de la jurisprudence européenne.

Mais la Commission des sanctions écarte cette exception de procédure, au motif notamment que les déclarations du gouverneur de la Banque de France ne sauraient être regardées comme une prise de position d’une personne participant à la fonction de jugement ou comme étant de nature à influer sur les conditions dans lesquelles cette fonction est exercée, après avoir rappelé que les fonctions de poursuite et de sanction sont séparées au sein de l’ACPR et que la Commission est indépendante à l’égard du collège et de son président, tant sur le plan fonctionnel qu’organique.

Plusieurs manquements caractérisés en matière de frais bancaires

Plusieurs griefs étaient formulés contre BNP Paribas Réunion. Ceux-ci portaient sur le non-respect des plafonds réglementaires des frais bancaires, sur la facturation de frais sur des opérations n’entraînant pas d’irrégularité de fonctionnement de compte, sur le non-respect des règles relatives aux dates de valeur, sur des manquements aux règles d’information préalable sur le prélèvement de frais, enfin sur le dispositif de contrôle permanent. Nous nous limiterons ici à trois illustrations : les plafonds des frais bancaires, la facturation de frais sur des opérations n’entraînant pas d’irrégularité de fonctionnement de compte et, enfin, l’information préalable sur le prélèvement de frais.

Les plafonds des frais bancaires

Il apparaissait que BNP Paribas Réunion facturait, à l’occasion du rejet d’un chèque, un forfait de frais bancaires de 30 euros pour les chèques d’un montant inférieur ou égal à 50 euros et de 50 euros pour les chèques d’un montant supérieur à 50 euros, mais aussi des commissions d’intervention, ce qui entraînait un dépassement des plafonds de frais prévus par l’article D 131-25 du Code monétaire et financier.

Selon la Commission des sanctions, il résulte du droit applicable en la matière que, dans l’hypothèse du rejet d’un chèque, aucune somme excédant le plafond fixé par la législation ne peut être demandée au client. Il en va alors de la sorte pour les commissions d’intervention susceptibles d’être perçues à cette occasion en rémunération d’un service d’analyse réalisé par l’établissement.

La circonstance que de telles commissions d’intervention aient pour objet de rémunérer un service rendu par l’établissement est sans incidence sur la solution précitée. Il importe également peu que les commissions fassent l’objet d’un plafonnement spécifique.

La Commission des sanctions ajoute, sur ce point, que BNP Paribas Réunion ne saurait invoquer des décisions de la Cour de cassation selon lesquelles les commissions d’intervention ne doivent pas être intégrées dans le calcul du taux effectif global d’un crédit : il ne peut en effet en être déduit aucune conséquence sur la possibilité d’exclure les commissions d’intervention des plafonds de frais à l’occasion du rejet d’un chèque.

Le même constat est fait, par ailleurs, à propos des frais bancaires prélevés à l’occasion d’un rejet de prélèvement, dans la mesure où BNP Paribas Réunion facturait, outre un forfait de frais bancaire de 20 euros, une commission d’intervention, ce qui entraînait un dépassement des plafonds de frais. En toute logique, cette pratique n’est pas jugée admissible au regard de l’article D. 133-6 du Code monétaire et financier.

La facturation de frais sur des opérations n’entraînant pas d’irrégularité de fonctionnement de compte

Il est observé que BNP Paribas Réunion facturait des frais à raison d’opérations qui n’entraînaient pas d’irrégularité de fonctionnement du compte. Lorsque le solde du compte, arrêté en fin de journée, présentait un défaut de provision, la banque appliquait automatiquement des commissions d’intervention à l’ensemble des opérations débitrices de la journée, faute de disposer d’un système d’horodatage ou d’une méthode d’ordonnancement des opérations lui permettant d’identifier précisément la ou les opérations ayant entraîné une irrégularité de fonctionnement du compte.

BNP Paribas Réunion ne conteste pas qu’elle facturait des commissions d’intervention pour toutes les opérations d’une journée, dès lors qu’en fin de journée, le solde du compte faisait apparaître un découvert non autorisé, y compris pour les opérations qui, au cours de la journée, n’étaient par elles-mêmes à l’origine d’aucune irrégularité du compte. Or, il résulte des dispositions de l’article D. 312-1-1 du Code monétaire et financier que ne sont des commissions d’intervention que les commissions qui rémunèrent le traitement particulier d’une irrégularité de fonctionnement d’un compte qui trouve son origine dans une opération déterminée.

Dès lors, pour la Commission des sanctions, les frais ici en cause ne pouvant être regardés comme de telles commissions d’intervention, il incombait à BNP Paribas Réunion, en application des dispositions d’un arrêté du 29 juillet 2009, de fournir à leur sujet une information spécifique à ses clients, à supposer qu’elles aient pu être légalement facturées.

L’information préalable sur le prélèvement de frais

Aux termes de l’article L. 312-1-5 du Code monétaire et financier, issu de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation bancaire (applicable depuis 1^er janvier 2016), « le client, personne physique n’agissant pas pour des besoins professionnels, est informé gratuitement, par le biais de son relevé de compte mensuel, du montant et de la dénomination des frais bancaires liés à des irrégularités et incidents que l’établissement entend débiter sur son compte de dépôt. Ce débit a lieu au minimum quatorze jours après la date d’arrêté du relevé de compte. »

Le contrôle réalisé a permis d’établir que la banque ne s’était conformée à l’obligation d’informer ses clients au moins quatorze jours avant le prélèvement de certains frais d’incident définie par ces dispositions qu’à partir de mai 2018. En outre, même depuis cette date, les informations fournies comportaient, pour la Commission des sanctions, des irrégularités. À titre d’exemple, les lettres d’information envoyées préalablement à un rejet de chèque en application de l’article L. 131-73 du Code monétaire et financier et facturées 13,60 euros si le chèque n’était finalement pas rejeté, n’étaient pas mentionnées dans les lettres d’information sur les frais bancaires (94 lettres facturées à ce tarif, dans 22 dossiers). Plus ponctuellement, des frais d’incident étaient prélevés de manière immédiate et sans information préalable (six dossiers de l’échantillon).

BNP Paribas Réunion a reconnu son retard dans la mise en œuvre du dispositif d’information prévu par l’article L. 312-1-5 du Code monétaire et financier. L’établissement attribuait ce retard à une restructuration en cours au sein des filiales ultramarines du groupe, mais une telle circonstance est jugée par la Commission des sanctions de l’ACPR sans incidence pour la caractérisation du grief en question.